Rechtliche Aspekte zur Bewirtschaftung von Regenwasser
auf begrünten Dächern
von Verwaltungsdirektor Wolfgang Fabry, Hessischer Städte- und Gemeindebund
Dachbegrünungen
sind rechtlich als ökologisch wertvoll anerkannt
Im Naturschutzrecht:
Die Hessische Ausgleichsabgabenverordnung vom 09.02.1995 (GVBl. I S. 120) auf der Grundlage der §§ 6b Nr. 1 bis 5, 9 Abs. 2 und 50 des Hessischen Naturschutzgesetzes vom 19.09.1980 (GVBl. I S. 309) weist z.B. überbauten Flächen folgende Wertpunkte pro qm zu:
Dachfläche nicht begrünt 3
Dachfläche nicht begrünt, mit Regenwasserversickerung 6
Dachfläche extensiv begrünt (ohne Pflege,
Sukzession) 19
Dachfläche intensiv begrünt (mit dauernder Pflege, Ziergartencharakter) 13
Die naturschutzrechtliche Ausgleichsabgabe darf nach Anlage 2 zu dem Erlass des Hessischen Ministeriums für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 01.03.1991 (StAnz. 12/1991 S. 786) u.a. auch für die Anlage von Dachbegrünungen im besiedelten Bereich verwendet werden.
Im Baurecht:
Gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 5 der Hessischen Bauordnung vom 20.12.1993 (GVBl. I S. 655) können die Gemeinden durch Satzung besondere Vorschriften erlassen über u. a. die Begrünung von baulichen Anlagen nach Art, Ort und Umfang. Damit ist auch die Anordnung von Dachbegrünungen im Rahmen von kommunalen Bausatzungen (Gestaltungssatzungen) möglich und zulässig.
Dachbegrünungen
haben einen positiven Effekt im Bereich der öffentlichen Abwasserbeseitigung
Begrünte Dächer halten darauf anfallendes Niederschlagswasser zurück, je nach baulicher Ausgestaltung in einer Größenordnung von 30 - 100 %. Dieses zurückgehaltene Niederschlagswasser belastet nicht mehr die öffentlichen Abwasseranlagen, insbesondere nicht mehr die Behandlungsanlagen.
Niederschlagswasser ist nach der Definition des Abwasserabgabengesetzes (Fassung vom 06.11.1990, BGBl. I S. 2433), die von den meisten Landeswassergesetzen übernommen worden ist, „das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser“.
Niederschlagswasser von Dachflächen bedarf in der Regel keiner Behandlung vor der Einleitung in Gewässer. Gemäß § 33 Abs. 2 Nr. 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) i.d.F. vom 12.11.1996, BGBl. I S. 1695) können die Länder allgemein oder für einzelne Gebiete z.B. bestimmen, dass „für das Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser zum Zwecke seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis nicht erforderlich ist“. Was für Einleitungen in das empfindliche Grundwasser gilt, muss für das weniger empfindliche Oberflächengewässer ebenso gelten.
Bei einem Mischwassersystem (Regelfall bei öffentlichen Abwasseranlagen) belastet das nicht reinigungsbedürftige Niederschlagswasser unnötigerweise die Abwasserbehandlungsanlage, so dass die Betreiber dieser Anlagen ein großes Interesse daran haben müssen, das Niederschlagswasser der öffentlichen Anlage fernzuhalten.
Begrünte
Dächer vermeiden teilweise den Anfall von Abwasser, was die
Abwasserbeseitigungspflichtigen bei der Gestaltung ihrer Benutzungsbedingungen
und -entgelte berücksichtigen sollen.
Niederschlagswasser und Schmutzwasser sind Abwasser, das der Abwasserbeseitigungspflicht der Abwasserbeseitigungspflichtigen (i.d.R. der Gemeinden oder den von ihnen gebildeten Verbänden) unterliegt. Diese Pflicht ist von ihnen im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung zu erfüllen (vgl. z.B. § 52 des Hessischen Wassergesetzes i.d.F. vom 22.01.1990, GVBl. I S. 114 — ähnliche Regelungen enthalten die Wassergesetze der anderen Bundesländer). Sie haben das Recht, in kommunalen Satzungen die Benutzungsbedingungen und -entgelte eigenständig zu regeln und sind hierbei nur an übergeordnetes Recht gebunden. Kommunale Satzungen unterliegen nur sehr eingeschränkt staatlicher Kontrolle, aber in vollem Umfange der gerichtlichen Kontrolle.
Die Gemeinden (oder die von ihnen zum Zwecke der Abwasserbeseitigung gebildeten Verbände) können auf der Grundlage des Kommunalverfassungsrechts (z.B. § 19 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung i.d.F. vom 01.04.1993, GVBl. 1992 I S. 534) den Anschluss der Grundstücke an die öffentlichen Einrichtungen, z.B. die Kanalisation und deren Benutzung vorschreiben. Dieser so genannte Anschluss- und Benutzungszwang zur öffentlichen Abwasseranlage könnte entweder allumfassend jegliches Abwasser erfassen, das auf einem Grundstück anfällt, er könnte aber auch eingeschränkt werden auf das Abwasser, das der Grundstückseigentümer nicht auf seinem Grundstück verwertet oder — erforderlichenfalls mit wasserrechtlicher Genehmigung — versickert oder direkt einem oberirdischen Gewässer zuleitet. In der Mustersatzung des Hessischen Städte- und Gemeindebundes wurde z.B. der Benutzungszwang nur auf das Abwasser erstreckt, das der landesrechtlich geregelten Abwasserbeseitigungspflicht unterliegt, so dass die im Hessischen Wassergesetz enthaltenen Ausnahmen automatisch auf den kommunalen Benutzungszwang durchschlagen. In ähnlicher Weise können auch die Kommunen in den anderen Bundesländern den Benutzungszwang zur öffentlichen Abwasseranlage einschränken.
Die Gestaltung der Benutzungsbedingungen bezüglich der öffentlichen Abwasseranlage hat nur ordnungsrechtlichen Charakter. Weit bedeutender für die Förderung der Niederschlagswasserverwertung und -rückhaltung ist hingegen die Gestaltung der Benutzungsentgelte (Abwassergebühren).
Hierbei sind insbesondere die folgenden gebührenrechtlichen Grundsätze zu beachten:
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetz- bzw. Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln.[1]
Dies gilt allerdings „nicht unter allen Umständen“, sondern
nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind,
dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint.[2]
Dabei wird dem Gesetz- bzw. Satzungsgeber in den Grenzen des Willkürverbots weit gehende Gestaltungsfreiheit zugestanden.[3]
Ob der Satzungsgeber im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen vom Gericht nicht zu prüfen.[4]
Dies gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit.[5]
Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von
Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und
-praktikabilität gerechtfertigt sein,[6]
solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch
in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der
Typisierung steht[7]
und die Zahl der „Ausnahmen“ gering ist.[8]
Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche oder satzungsrechtliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche oder satzungsrechtliche Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt.[9]
Der sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Abgabengesetzgeber die verallgemeinernde und pauschalierende Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs nur so lange, als die Zahl der dem „Typ“ widersprechenden „Ausnahmen“ geringfügig sind; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt die Grenze hierfür bei 10%[10] bzw. bei 12% der betroffenen Fälle[11] oder bei 20% der betroffenen Fälle mit der Folge einer 10%igen Gebührenmehrbelastung.[12]
Ausgehend von diesen Grundsätzen hat der Hessische Städte- und Gemeindebund in seiner Abwassermustersatzung (Entwässerungssatzung) die Abwassergebühr aufgeteilt in eine so genannte Schmutzwassergebühr für die Einleitung von Schmutzwasser, die bemessen wird nach dem Frischwasserverbrauch des angeschlossenen Grundstücks, und in eine so genannte Niederschlagswassergebühr für die Einleitung von Niederschlagswasser, die bemessen wird nach der auf dem Grundstück vorhandenen und an die Kanalisation angeschlossenen versiegelten Fläche.
Bei diesem Gebührenmodell, das schon bei vielen Kommunen eingeführt ist, wird die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage durch die Einleitung von Niederschlagswasser nicht mehr pauschal über den Frischwasserverbrauch abgegolten, sondern unter Berücksichtigung des individuellen Maßes der Einleitung von Niederschlagswasser. Es schafft somit Anreize, auf dem Grundstück alles zu tun, um möglichst wenig Niederschlagswasser der öffentlichen Abwasseranlage zuführen zu müssen, z.B. ein Gründach anzulegen und den Restabfluss von diesem Gründach zu verwerten oder zu versickern.
Ausblick
Ein begrüntes Dach hat viele ökologische Vorteile im Vergleich zu einem herkömmlichen, mit festem Material gedeckten Dach. Als besondere Form der Entsiegelung bebauter Flächen bietet es auch wasserwirtschaftliche Vorteile: Regenwasser, das auf ein Gründach fällt, wird nicht sofort als Abwasser ab- und fortgeleitet, sondern ein Großteil hiervon wird an Ort und Stelle dem natürlichen Wasserkreislauf zurück gegeben (durch Verdunstung in die Atmosphäre) und nur der verbleibende Rest fließt langsam und zeitversetzt ab und entlastet damit die Kanalisation.
Wird einem Gründach eine Regenwassersammelanlage (Zisterne) zur Verwertung des Restabflusses nachgeschaltet, kann eine weitere Entlastung der Kanalisation erreicht werden und eine Verminderung von Grundwasserentnahmen, weil sonst benötigtes Trinkwasser (aus Grundwasser) durch Brauchwasser ersetzt wird. Fließt dann noch der (Not-) Überlauf der Zisterne in einen auf dem Grundstück eingerichteten Gartenteich oder in ein Feuchtbiotop mit Versickerung, dann ist auch der wasserwirtschaftliche Nutzen perfekt, abgesehen von den gestalterischen Möglichkeiten einer derartigen Planung.
Es bleibt zu hoffen, dass nicht nur Planer und Bauherren alle gegebenen Möglichkeiten der Einbeziehung eines Gründaches in die Niederschlagswasserbeseitigung des zu bebauenden Grundstückes nutzen, sondern auch die Städte und Gemeinden als Träger der Abwasserbeseitigungspflicht dafür sorgen, dass dem wasserwirtschaftlichen Nutzen ein wirtschaftlicher Nutzen für den Bauherrn gegenübergestellt wird. Die Aufteilung der Abwassergebühr in eine Schmutz- und eine Niederschlagswassergebühr ist dafür eine Möglichkeit, die die kommunalen Kassen nicht — wie z.B. direkte Zuschüsse — belastet, was gerade in Zeiten geringen Geldes von Bedeutung ist.
