Rechtliche Aspekte einer nachhaltigen
Regenwassernutzung
Wolfgang Fabry, Ltd. Verwaltungsdirektor beim Hessischen Städte- und Gemeindebund, Mühlheim am Main
1. Was ist unter einer
nachhaltigen Regenwassernutzung zu verstehen?
Regenwasser wird seit Menschen auf der Erde leben für viele Zwecke genutzt, aber seit dem Vorhandensein öffentlicher Wasserversorgungsanlagen wird Regenwasser zumeist nur noch gesammelt, um damit Pflanzen gießen zu können, die Trinkwasser nicht gut vertragen. Erst in neuester Zeit gewinnt die Nutzung des Regenwassers als Brauchwasser für Zwecke, die keine Trinkwasserqualität voraussetzen, zunehmend wieder an Bedeutung. Von einer nachhaltigen Nutzung ist zu sprechen, wenn die Sammlung des Regenwassers und seine Weiterverteilung auf dem Grundstück so organisiert ist, dass sie selbständig abläuft, so wie wir dies auch bei der Trinkwasserversorgung kennen. Alleine das Aufstellen einer Regentonne ist hier nicht gemeint.
2. Warum
und wann interessieren sich Juristen für die Regenwassernutzung?
Regenwasser als solches ist für
den Juristen uninteressant, doch wenn es den Begriff des Abwassers erfüllt,
sind rechtliche Regelungen zu beachten. Niederschlagswasser im rechtlichen
Sinne ist gemäß der bundeseinheitlichen Definition des § 2 Abs. 2 des
Abwasserabgabengesetzes „das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten
oder befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser“, das neben dem
Schmutzwasser („das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder
sonstigen Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte und das bei Trockenwetter
damit zusammen abfließende Wasser“) den Abwasserbegriff erfüllt. Von dieser
bundeseinheitlichen Definition weichen die Definitionen des
Niederschlagswassers in einzelnen Landeswassergesetzen etwas ab,
— z.B. definiert das Wassergesetz des Landes Bayern in Art. 41a Abs. 1 den Begriff
des Abwassers wie folgt:
„Abwasser im Sinn dieses Gesetzes ist Wasser, das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch verunreinigt oder sonst in seinen Eigenschaften verändert ist oder das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließt.“ —
ohne jedoch etwas grundsätzlich anderes zu meinen. Lediglich
hinsichtlich der Sammlung nach dem Abfließen gibt es landesspezifische
Unterschiede.
In die anzustellenden Betrachtungen ist grundsätzlich nur das Niederschlagswasser
in diesem rechtlichen Sinne einzubeziehen, weil es Abwasser darstellt, für
dessen Beseitigung die Landeswassergesetze die Zuständigkeit der Städte und
Gemeinden begründen und besondere Regelungen enthalten.
Das Regenwasser, das zwar auf bebauten und befestigten Flächen anfällt, von
dort jedoch nur abfließt, aber nicht gesammelt wird, ist und bleibt in fast allen
Ländern Regenwasser und ist kein Abwasser in der Gestalt des Niederschlagswassers.
Das vom Dach abtropfende Regenwasser, das nicht in einer Rinne gesammelt und
über ein Fallrohr weitergeleitet wird, ist rechtlich kein Abwasser und
unterliegt deshalb auch nicht den wasserrechtlichen Regelungen. Rechtlich kann
es erst Bedeutung erlangen, wenn Personen oder Sachen hiervon beschädigt
werden, z.B. wenn das Regenwasser vom Dach auf den Bürgersteig fällt, dort
gefriert und eine Person ausrutscht: Dann wird gefragt werden, ob das
Regenwasser nicht in einer Regenrinne hätte gesammelt werden müssen.
Auch die Frage, wer Abwasser wie zu beseitigen hat, ist rechtlich vorgegeben: Konkret befasst sich das Wasserhaushaltsgesetz des Bundes (WHG) mit der Abwasserbeseitigung in den §§ 18a und 18b:
„§ 18a WHG Pflicht und Pläne zur Abwasserbeseitigung
(1) Abwasser ist so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Dem Wohl der Allgemeinheit kann auch die Beseitigung von häuslichem Abwasser durch dezentrale Anlagen entsprechen. Abwasserbeseitigung im Sinne dieses Gesetzes umfasst das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung.
(2) Die Länder regeln, welche Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Abwasserbeseitigung verpflichtet sind und die Voraussetzungen, unter denen anderen die Abwasserbeseitigung obliegt. Weist ein für verbindlich erklärter Plan nach Absatz 3 andere Träger aus, so sind diese zur Abwasserbeseitigung verpflichtet. Die zur Abwasserbeseitigung Verpflichteten können sich zur Erfüllung ihrer Pflichten Dritter bedienen.
(2a) Die Länder können regeln, unter welchen Voraussetzungen eine öffentlichrechtliche Körperschaft ihre Abwasserbeseitigungspflicht auf einen Dritten ganz oder teilweise befristet und widerruflich übertragen kann. Zu diesen Voraussetzungen gehört insbesondere, dass
1. der Dritte fachkundig und zuverlässig sein muss,
2. die Erfüllung der übertragenen Pflichten sicherzustellen ist,
3. der Übertragung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen dürfen.
(3) Die Länder stellen Pläne zur Abwasserbeseitigung nach überörtlichen Gesichtspunkten auf (Abwasserbeseitigungspläne). In diesen Plänen sind insbesondere die Standorte für bedeutsame Anlagen zur Behandlung von Abwasser, ihr Einzugsbereich, Grundzüge für die Abwasserbehandlung sowie die Träger der Maßnahmen festzulegen. Die Festlegungen in den Plänen können für verbindlich erklärt werden.
§ 18b WHG Bau und Betrieb von Abwasseranlagen
(1) Abwasseranlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass die Anforderungen an das Einleiten von Abwasser insbesondere nach § 7a eingehalten werden. Im übrigen gelten für Errichtung und Betrieb von Abwasseranlagen die allgemein anerkannten Regeln der Technik.
(2) Entsprechen vorhandene Anlagen nicht den Vorschriften des Absatzes 1, so gilt § 7a Abs. 3 entsprechend.“
und weist damit eine wesentliche Regelungsbefugnis den Ländern zu, die in ihren jeweiligen Landeswassergesetzen das Nähere regeln. Übereinstimmend haben die Länder insbesondere die Kommunen (oder die von den Kommunen zum Zwecke der Abwasserbeseitigung gebildeten Verbände) als die Abwasserbeseitigungspflichtigen erklärt.
Neben diesen beiden Vorschriften des WHG, die sich ausdrücklich mit der Abwasserbeseitigung befassen, ist im hier interessierenden Zusammenhang auch die Vorschrift des § 2 Abs. 1 WHG
„Eine Benutzung der Gewässer bedarf der behördlichen Erlaubnis (§ 7) oder Bewilligung (§ 8), soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus den im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen etwas anderes ergibt.“
bedeutsam,
denn die Versickerung von Niederschlagswasser kann eine erlaubnispflichtige
Benutzung des Grundwassers darstellen, wenn nämlich Niederschlagswasser über
geschaffene technische Einrichtungen in den Untergrund und damit in das
Grundwasser geleitet wird. Das Grundwasser wird dann zur Abwasserbeseitigung
genutzt, was erlaubnispflichtig ist.
Allerdings hat der Bund den Ländern mit der Regelung des § 33 Abs. 2 Nr. 3 WHG
„Die Länder können allgemein oder für einzelne Gebiete bestimmen, dass
3. für das Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser zum Zwecke seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis nicht erforderlich ist.“
die Möglichkeit eröffnet, die Versickerung durch landesrechtliche Regelungen zu erleichtern. Wegen der höchst unterschiedlichen Regelungen in den verschiedenen Bundesländern ist im Einzelfall, wenn eine Versickerung von Niederschlagswasser auf einem Baugrundstück geplant wird, bei der jeweiligen örtlich zuständigen Wasserbehörde zu erfragen, ob die geplante Versickerung einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedarf oder erlaubnisfrei ist. Aus Sicherheitsgründen sollte diese Anfrage stets schriftlich gestellt und auf eine schriftliche Beantwortung durch die zuständige Behörde bestanden werden!
Da die
Gemeinden i.d.R. abwasserbeseitigungspflichtig sind, ist ihnen das Abwasser von
dem Grundstückseigentümer, auf dessen Grundstück es anfällt, zu überlassen.
Dies ist in dem jeweiligen Landeswassergesetz geregelt und die Kommunen
bedienen sich des sogenannten Anschluss- und Benutzungszwanges, den sie
satzungsrechtlich vorsehen und durchsetzen können. Der kommunale Anschlusszwang
beinhaltet die Pflicht eines Grundstückseigentümers, auf dessen Grundstück
Abwasser anfällt, dieses Grundstück an die öffentliche Abwasseranlage der
Gemeinde anzuschließen. Voraussetzung für das Entstehen dieser Pflicht - und
damit des Anschlusszwangs - ist, dass das betreffende Grundstück auch
abwassertechnisch erschlossen ist, also Abwasserleitungen verlegt sind, an die
das Grundstück direkt angeschlossen werden kann. Wenn Höhenunterschiede den
Einbau einer Abwasserhebeanlage bedingen, hindert dies nicht die Durchsetzung
des Anschlusszwanges.
Ausnahmen von dieser grundsätzlichen Anschlusspflicht sind i.d.R. nicht zugelassen.
Der kommunale Benutzungszwang zur Abwasseranlage beinhaltet die Pflicht des
Grundstückseigentümers, auf dessen Grundstück Abwasser anfällt, dieses der
öffentlichen Abwasserbeseitigung zu überlassen. Von dieser Pflicht können im
Einzelfall Ausnahmen (Befreiungen oder Teilbefreiungen) zugelassen werden. Die
kommunalen Satzungen sollten sinnvollerweise Regelungen treffen, unter welchen
Voraussetzungen derartige Befreiungen erteilt werden können. Derartige
Befreiungsregelungen sollten weitgehend mit den einschlägigen Bestimmungen des
jeweiligen Landeswassergesetzes koordiniert sein, insbesondere dann, wenn das
Wassergesetz Regelungen über die Überlassungspflicht mit eigenen Ausnahmetatbeständen
trifft.
So enthält z.B. das Hessische Wassergesetz (HWG) in § 52 Abs. 3 folgende
Regelungen über die Befreiung von der (wassergesetzlichen) Überlassungspflicht:
„Die Pflicht zur Abwasserbeseitigung nach Abs. 1 und zur Überlassung des Abwassers nach Abs. 2 entfällt
1. für Niederschlagswasser, das von öffentlichen Verkehrsflächen im Außenbereich abfließt,
2. für Niederschlagswasser, das verwertet oder versickert wird,
3. für Abwasser, das bei der Mineralgewinnung anfällt,
4. für Abwasser, das noch weiter verwendet werden soll, und für Abwasser aus landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Betrieben oder Gärtnereibetrieben, das in dem Betrieb, in dem es angefallen ist, unter Beachtung der abfallrechtlichen Bestimmungen zur Bodenbehandlung Verwendung findet,
5. für Abwasser, dessen Einleitung in ein Gewässer wasserrechtlich erlaubt ist, für die Dauer der Erlaubnis,
6. für verunreinigtes Wasser, das im Rahmen einer Grundwassersanierung mit Zustimmung der Wasserbehörde entnommen und nach einer Behandlung wieder versickert oder in ein Oberflächengewässer eingeleitet wird,
7. durch Entscheidung der Wasserbehörde auf Antrag des Beseitigungspflichtigen, wenn eine anderweitige Beseitigung des Abwassers oder des Schlammes aus Gründen des Gewässerschutzes oder wegen eines unvertretbar hohen Aufwandes zweckmäßig ist.
Zur Beseitigung dieses Abwassers ist derjenige verpflichtet, bei dem das Abwasser anfällt; anderweitige Regelungen in Abwasserbeseitigungsplänen oder Ortssatzungen bleiben unberührt.“
Die Regelung des § 3 Abs. 2 der Hessischen Entwässerungssatzung (Mustersatzung des Hessischen Städte- und Gemeindebundes) über den Benutzungszwang lautet:
„Jeder Abwassereinleiter muss Abwasser, das der
Beseitigungspflicht nach § 52 Abs. 1 HWG und der Überlassungspflicht nach § 52
Abs. 2 HWG unterliegt, der Abwasseranlage zuführen.“
Aus dieser
Satzungsformulierung ergibt sich, dass für die Ausnahmefälle des
§ 52 Abs. 3 HWG keine Überlassungspflicht durch die Satzung begründet
wird, also auch keine Befreiung erst beantragt und dann von der Gemeinde
bewilligt werden muss.
Ergeben sich hingegen die Ausnahmen vom Benutzungszwang nicht direkt aus der
jeweiligen kommunalen Satzung, muss - sinnvollerweise bereits bei Planung der
Rückhaltung von Niederschlagswasser auf dem Grundstück - eine den vorgesehenen
Maßnahmen angepasste Befreiung oder Teilbefreiung vom Benutzungszwang zur
öffentlichen Abwasseranlage bei der Gemeinde für den konkreten Einzelfall
beantragt werden.
Bei der Planung einer reinen Regenwassernutzungsanlage, bei der das
Niederschlagswasser als Brauchwasser auf dem Grundstück eingesetzt wird und bei
der keine Versickerung vorgesehen ist, stellt sich die Befreiungsfrage nicht,
weil nach der Benutzung des Niederschlagswassers dieses in der Gestalt des
Schmutzwassers der öffentlichen Abwasserbeseitigung zugeführt wird. Die Nutzung
des Niederschlagswassers könnte allenfalls im Bereich der öffentlichen
Trinkwasserversorgung eine Rolle spielen, nämlich wenn dort ein Anschluss- und
Benutzungszwang geregelt ist. In diesem Fall muss bei der Gemeinde eine
Teilbefreiung vom Benutzungszwang zur öffentlichen Wasserversorgung beantragt
werden.
Ein Bauherr, der eine moderne Regenwassernutzung auf seinem
Grundstück einrichten will, wird natürlich auch die Frage stellen, ob solches
auch positive Auswirkungen auf seine Abwassergebühren hat, die er an die
Gemeinde regelmäßig zahlen muss. Deshalb ist auch die Frage zu klären, welche
gebührenrechtlichen Regelungen in der jeweiligen Gemeinde bestehen.
Wenn Niederschlagswasser auf dem Grundstück, auf dem es anfällt, verwertet oder
versickert wird, wird es jedenfalls nicht in der Form des Niederschlagswassers,
allenfalls als Schmutzwasser der öffentlichen Kanalisation zugeleitet. Dies
bedeutet, dass die öffentliche Einrichtung zur Abwasserbeseitigung von den
Eigentümern eines derartigen Grundstücks nicht in dem Maße in Anspruch genommen
wird wie von den Eigentümern anderer Grundstücke, auf denen keine Versickerung
oder Verwertung des Niederschlagswassers stattfindet. Soweit in einer Stadt
oder Gemeinde die Abwassergebühren nur nach dem Maßstab des
Frischwasserverbrauchs bemessen werden, ergibt sich eine ungerechte Behandlung
des Grundstückseigentümers, der umweltfreundlich dafür Sorge trägt, dass das
Niederschlagswasser der öffentlichen Kanalisation ferngehalten wird mit all
den Vorteilen, die für die öffentliche Abwasseranlage festzustellen sind.
Die Gemeinden erheben für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen
Benutzungsgebühren auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes (KAG) des
jeweiligen Bundeslandes. Die Bemessung dieser Gebühren hat nach Art und Umfang
der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zu erfolgen (Äquivalenzprinzip).
Als Gebührenmaßstab für die Erhebung der Abwassergebühren wird, weil die vom
jeweiligen Grundstück abgeleitete Abwassermenge nicht mit erträglichem Aufwand
gemessen werden kann, überwiegend der sogenannte Frischwassermaßstab als
Wahrscheinlichkeitsmaßstab verwendet, bei dem unterstellt wird, dass das
Verhältnis zwischen der Menge des den Grundstücken zugeleiteten Frischwassers
zu der Menge des abgeleiteten Abwassers (Schmutz- und Niederschlagswasser)
nahezu auf allen Grundstücken gleich ist. Ergeben sich in einer Gemeinde
insoweit erhebliche Unterschiede, weil z.B. viele großflächig befestigte
Flächen mit überdurchschnittlichem Niederschlagswasseranfall oder
Wassergroßverbraucher mit unterdurchschnittlichem Niederschlagswasseranfall
vorhanden sind oder Niederschlagswasser auf einzelnen Grundstücken
zurückgehalten oder im Rahmen des Gemeingebrauchs einem oberirdischen Gewässer
zugeführt wird, muss dies bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden, wenn
die Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung in der öffentlichen Einrichtung
erheblich sind und die Zahl der Fälle, in denen der Frischwassermaßstab falsche
Ergebnisse liefert, 10% der gesamten angeschlossenen Grundstücke übersteigt.
Von einer Erheblichkeit der Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung ist
i.d.R. immer auszugehen, wenn die öffentliche Einrichtung den heutigen Regeln
der Technik entspricht, weil dann von Kostenanteilen ausgegangen werden muss,
die weit über 25% liegen.
Das heißt, die Gemeinden sind verpflichtet, die Zurückhaltung von
Niederschlagswasser auf einzelnen Grundstücken bei der Gebührenbemessung zu
berücksichtigen. Wie sie dies im Einzelnen bewerkstelligen, z.B. durch die
Einführung einer Niederschlagswassergebühr, die für die jeweils versiegelte und
an die öffentliche Abwasseranlage angeschlossene Fläche zu berechnen ist,
(mehr hierzu FABRY, „Abwassergebühren für Niederschlagswasser“ in HSGZ 1992, S. 302 ff, oder unter www.w-fabry.de)
oder durch entsprechende Gebührenabschläge, bleibt ihrem satzungsgeberischen Ermessen überlassen.
Sowohl die Landeswassergesetze wie auch die kommunalen Satzungen
schreiben vor, dass bei der Planung, Herstellung und Unterhaltung von Abwasseranlagen
und Wasserversorgungsanlagen die allgemein anerkannten Regeln der Technik
eingehalten werden müssen, die in den DIN-Vorschriften, im ATV-Regelwerk für
Abwasseranlagen und im DVGW-Regelwerk für Wasserversorgungsanlagen
konkretisiert sind. Werden diese Regeln missachtet, kann dies im Schadensfalle
zu zivilrechtlichen Ansprüchen wie auch zur strafrechtlichen Haftung führen.
Insbesondere bei der Errichtung und dem Betrieb von Regenwassernutzungsanlagen
wird strengstens darauf geachtet werden müssen, dass eine absolute Trennung
zwischen den Trinkwasseranlagen und den Brauchwasseranlagen besteht um eine
negative Beeinflussung der Trinkwasserqualität durch den Einfluss von
Brauchwasser auszuschließen.
Bei der Versickerung von Niederschlagswasser muss dafür Sorge getragen werden,
dass keine negativen Folgen für die Nachbargrundstücke eintreten; das Wasser
darf insbesondere nicht den Nachbargrundstücken verstärkt (als
Oberflächenwasser oder als Schichtenwasser) zugeführt werden. Schadenersatzansprüche
bei Vernässungen von Kellern etc. können widrigenfalls entstehen.
8. Strafrechtliche
Gesichtspunkte
Strafrechtlich ist auf die Regelung des § 324 des Strafgesetzbuches (StGB) hinzuweisen, die da lautet:
„§ 324 StGB Gewässerverunreinigung
(1) Wer unbefugt ein Gewässer verunreinigt oder sonst dessen Eigenschaften nachteilig verändert, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
(2) Der Versuch ist strafbar.
(3) Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe
Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe.“
Wesentlicher Inhalt dieser Vorschrift ist die Tatsache, dass das unbefugte Handeln unter Strafe gestellt ist. Das heißt, ein erlaubtes Handeln - wobei die Erlaubnis der zuständigen Wasserbehörde gemeint ist - kann nie den Straftatbestand verwirklichen. Aus diesem Grunde kann ich jedem Planer, Architekten und Bauherrn nur empfehlen, jegliche Form der Niederschlagswasserversickerung oder -ableitung in ein Gewässer mit der Wasserbehörde zu erörtern und sich eine behauptete Genehmigungsfreiheit auch schriftlich bestätigen zu lassen. Zwar gehört nach den Landeswassergesetzen die Einleitung von nicht verunreinigtem Niederschlagswasser in ein oberirdisches Gewässer zum erlaubnisfreien Gemeingebrauch i.S.d. § 23 WHG
„Jedermann darf oberirdische Gewässer in einem Umfang benutzen, wie dies nach Landesrecht als Gemeingebrauch gestattet ist, soweit nicht Rechte anderer entgegen stehen und soweit Befugnisse oder der Eigentümer- oder Anliegergebrauch anderer dadurch nicht beeinträchtigt werden“,
doch ist dieses Rechtinstitut in den einzelnen Ländern durchaus unterschiedlich ausgestaltet. Derartige unterschiedliche Regelungen ein und desselben Rechtsinstitutes können zu Unsicherheiten führen, denen man aus dem Wege gehen sollte durch Konsultation der jeweiligen örtlich zuständigen Wasserbehörde. Selbst wenn diese etwas genehmigen würde, was objektiv falsch ist, beseitigt jedenfalls diese Genehmigung die Strafbarkeit.
Vortrag auf der
Bundesgartenschau 2001 beim FGL, Fachverband Garten-.
Landschafts- und Sportplatzbau Berlin/Brandenbg. e.V. am 29.5.2001