Rechtliche Aspekte einer nachhaltigen Regenwassernutzung

 

Wolfgang Fabry, Ltd. Verwaltungsdirektor beim Hessischen Städte- und Gemeindebund, Mühlheim am Main

 

 

1.           Was ist unter einer nachhaltigen Regenwassernutzung zu verstehen?

 

Regenwasser wird seit Menschen auf der Erde leben für viele Zwecke genutzt, aber seit dem Vorhandensein öffentlicher Wasserversorgungsanlagen wird Regenwasser zumeist nur noch gesammelt, um damit Pflanzen gießen zu können, die Trinkwasser nicht gut vertragen. Erst in neuester Zeit gewinnt die Nutzung des Regenwassers als Brauchwasser für Zwecke, die keine Trinkwasserqualität voraussetzen, zunehmend wieder an Bedeutung. Von einer nachhaltigen Nutzung ist zu sprechen, wenn die Sammlung des Regenwassers und seine Weiterverteilung auf dem Grundstück so organisiert ist, dass sie selbständig abläuft, so wie wir dies auch bei der Trinkwasserversorgung kennen. Alleine das Aufstellen einer Regentonne ist hier nicht gemeint.

 

 

2.           Warum und wann interessieren sich Juristen für die Regenwasser­nutzung?

 

Regenwasser als solches ist für den Juristen uninteressant, doch wenn es den Begriff des Abwassers erfüllt, sind rechtliche Regelungen zu beachten. Niederschlagswasser im rechtlichen Sinne ist gemäß der bundeseinheitlichen Definition des § 2 Abs. 2 des Abwasserabgabengesetzes „das von Nieder­schlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließende und gesammelte Wasser“, das neben dem Schmutzwasser („das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch in seinen Eigenschaften veränderte und das bei Trockenwetter damit zusammen abfließende Wasser“) den Abwasserbegriff erfüllt. Von dieser bundeseinheitlichen Definition weichen die Definitionen des Niederschlagswassers in einzelnen Landeswassergesetzen etwas ab,      

— z.B. definiert das Wassergesetz des Landes Bayern in Art. 41a Abs. 1 den Be­griff des Abwassers wie folgt:

 

„Abwasser im Sinn dieses Gesetzes ist Wasser, das durch häuslichen, gewerblichen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Gebrauch verunreinigt oder sonst in seinen Eigenschaften verändert ist oder das von Niederschlägen aus dem Bereich von bebauten oder befestigten Flächen abfließt.“ —

 

ohne jedoch etwas grundsätzlich anderes zu meinen. Lediglich hinsichtlich der Sammlung nach dem Abfließen gibt es landesspezifische Unterschiede.   

In die anzustellenden Betrachtungen ist grundsätzlich nur das Niederschlags­wasser in diesem rechtlichen Sinne einzubeziehen, weil es Abwasser darstellt, für dessen Beseitigung die Landeswassergesetze die Zuständigkeit der Städte und Gemeinden begründen und besondere Regelungen enthalten.    

Das Regenwasser, das zwar auf bebauten und befestigten Flächen anfällt, von dort jedoch nur abfließt, aber nicht gesammelt wird, ist und bleibt in fast allen Ländern Regenwasser und ist kein Abwasser in der Gestalt des Nieder­schlags­wassers. Das vom Dach abtropfende Regenwasser, das nicht in einer Rinne gesammelt und über ein Fallrohr weitergeleitet wird, ist rechtlich kein Abwasser und unterliegt deshalb auch nicht den wasserrechtlichen Regelungen. Rechtlich kann es erst Bedeutung erlangen, wenn Personen oder Sachen hiervon beschädigt werden, z.B. wenn das Regenwasser vom Dach auf den Bürgersteig fällt, dort gefriert und eine Person ausrutscht: Dann wird gefragt werden, ob das Regenwasser nicht in einer Regenrinne hätte gesammelt werden müssen.

 

 

3.         Die Abwasserbeseitigungspflicht der Kommunen

 

Auch die Frage, wer Abwasser wie zu beseitigen hat, ist rechtlich vorgegeben: Konkret befasst sich das Wasserhaushaltsgesetz des Bundes (WHG) mit der Abwasserbeseitigung in den §§ 18a und 18b:

 

„§ 18a WHG           Pflicht und Pläne zur Abwasserbeseitigung

 

(1) Abwasser ist so zu beseitigen, dass das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird. Dem Wohl der Allgemeinheit kann auch die Beseitigung von  häuslichem Abwasser durch dezentrale Anlagen entsprechen. Abwasserbeseitigung im Sinne dieses Gesetzes umfasst das Sammeln, Fortleiten, Behandeln, Einleiten, Versickern, Verregnen und Verrieseln von Abwasser sowie das Entwässern von Klärschlamm in Zusammenhang mit der Abwasserbeseitigung.

 

(2) Die Länder regeln, welche Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Abwasserbeseitigung verpflichtet sind und die Voraussetzungen, unter denen anderen die Abwasserbeseitigung obliegt. Weist ein für verbindlich erklärter Plan nach Absatz 3 andere Träger aus, so sind diese zur Abwasserbeseitigung verpflichtet. Die zur Abwasserbeseitigung Verpflichteten können sich zur Erfüllung ihrer Pflichten Dritter bedienen.

 

(2a) Die Länder können regeln, unter welchen Voraussetzungen eine öffentlichrechtliche Körperschaft ihre Abwasserbeseitigungspflicht auf einen Dritten ganz oder teilweise befristet und widerruflich übertragen kann. Zu diesen Voraussetzungen gehört insbesondere, dass

1.        der Dritte fachkundig und zuverlässig sein muss,

2.        die Erfüllung der übertragenen Pflichten sicherzustellen ist,

3.        der Übertragung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen dürfen.

 

(3) Die Länder stellen Pläne zur Abwasserbeseitigung nach überörtlichen Gesichtspunkten auf (Abwasserbeseitigungspläne). In diesen Plänen sind insbesondere die Standorte für bedeutsame Anlagen zur Behandlung von Abwasser, ihr Einzugsbereich, Grundzüge für die Abwasserbehandlung sowie die Träger der Maßnahmen festzulegen. Die Festlegungen in den Plänen können für verbindlich erklärt werden.

 

 

§ 18b WHG            Bau und Betrieb von Abwasseranlagen

 

 (1) Abwasseranlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass die Anforderungen an das Einleiten von Abwasser insbesondere nach § 7a eingehalten werden. Im übrigen gelten für Errichtung und Betrieb von Abwasseranlagen die allgemein anerkannten Regeln der Technik.

 

(2) Entsprechen vorhandene Anlagen nicht den Vorschriften des Absatzes 1, so gilt § 7a Abs. 3 entsprechend.“

 

 

und weist damit eine wesentliche Regelungsbefugnis den Ländern zu, die in ihren jeweiligen Landeswassergesetzen das Nähere regeln. Übereinstimmend haben die Länder insbesondere die Kommunen (oder die von den Kommunen zum Zwecke der Abwasserbeseitigung gebildeten Verbände) als die Abwasser­besei­tigungspflichtigen erklärt.

 

 

4.         Die Versickerung von Niederschlagswasser

 

Neben diesen beiden Vorschriften des WHG, die sich ausdrücklich mit der Abwasserbeseitigung befassen, ist im hier interessierenden Zusammenhang auch die Vorschrift des § 2 Abs. 1 WHG

 

„Eine Benutzung der Gewässer bedarf der behördlichen Erlaubnis (§ 7) oder Bewilligung (§ 8), soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus den im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen etwas anderes ergibt.“

 

bedeutsam, denn die Versickerung von Niederschlagswasser kann eine erlaub­nispflichtige Benutzung des Grundwassers darstellen, wenn nämlich Nieder­schlagswasser über geschaffene technische Einrichtungen in den Untergrund und damit in das Grundwasser geleitet wird. Das Grundwasser wird dann zur Abwasserbeseitigung genutzt, was erlaubnispflichtig ist.          

Allerdings hat der Bund den Ländern mit der Regelung des § 33 Abs. 2 Nr. 3 WHG

 

„Die Länder können allgemein oder für einzelne Gebiete bestimmen, dass

3. für das Einleiten von Niederschlagswasser in das Grundwasser zum Zwecke seiner schadlosen Versickerung eine Erlaubnis nicht erforderlich ist.“

 

die Möglichkeit eröffnet, die Versickerung durch landesrechtliche Regelungen zu erleichtern. Wegen der höchst unterschiedlichen Regelungen in den ver­schiedenen Bundesländern ist im Einzelfall, wenn eine Versickerung von Niederschlagswasser auf einem Baugrundstück geplant wird, bei der jeweiligen örtlich zuständigen Wasserbehörde zu erfragen, ob die geplante Versickerung einer wasserrechtlichen Erlaubnis bedarf oder erlaubnisfrei ist. Aus Sicherheitsgründen sollte diese Anfrage stets schriftlich gestellt und auf eine schriftliche Beantwortung durch die zuständige Behörde bestanden werden!

 

 

5.         Der kommunale Anschluss- und Benutzungszwang

 

Da die Gemeinden i.d.R. abwasserbeseitigungspflichtig sind, ist ihnen das Abwasser von dem Grundstückseigentümer, auf dessen Grundstück es anfällt, zu überlassen. Dies ist in dem jeweiligen Landeswassergesetz geregelt und die Kommunen bedienen sich des sogenannten Anschluss- und Benutzungszwanges, den sie satzungsrechtlich vorsehen und durchsetzen können. Der kommunale Anschlusszwang beinhaltet die Pflicht eines Grundstückseigentümers, auf dessen Grundstück Abwasser anfällt, dieses Grundstück an die öffentliche Abwasseranlage der Gemeinde anzuschließen. Voraussetzung für das Entstehen dieser Pflicht - und damit des Anschlusszwangs - ist, dass das betreffende Grundstück auch abwassertechnisch erschlossen ist, also Abwasserleitungen verlegt sind, an die das Grundstück direkt angeschlossen werden kann. Wenn Höhenunterschiede den Einbau einer Abwasserhebeanlage bedingen, hindert dies nicht die Durchsetzung des Anschlusszwanges.           

Ausnahmen von dieser grundsätzlichen Anschlusspflicht sind i.d.R. nicht zuge­lassen.        

Der kommunale Benutzungszwang zur Abwasseranlage beinhaltet die Pflicht des Grundstückseigentümers, auf dessen Grundstück Abwasser anfällt, dieses der öffentlichen Abwasserbeseitigung zu überlassen. Von dieser Pflicht können im Einzelfall Ausnahmen (Befreiungen oder Teilbefreiungen) zugelassen werden. Die kommunalen Satzungen sollten sinnvollerweise Regelungen treffen, unter welchen Voraussetzungen derartige Befreiungen erteilt werden können. Derartige Befreiungsregelungen sollten weitgehend mit den einschlägigen Bestimmungen des jeweiligen Landeswassergesetzes koordiniert sein, insbesondere dann, wenn das Wassergesetz Regelungen über die Überlassungspflicht mit eigenen Ausnahmetatbeständen trifft.

So enthält z.B. das Hessische Wassergesetz (HWG) in § 52 Abs. 3 folgende Regelungen über die Befreiung von der (wassergesetzlichen) Überlassungspflicht:

 

„Die Pflicht zur Abwasserbeseitigung nach Abs. 1 und zur Überlassung des Abwassers nach Abs. 2 entfällt

1.    für Niederschlagswasser, das von öffentlichen Verkehrsflächen im Außenbereich abfließt,

2.    für Niederschlagswasser, das verwertet oder versickert wird,

3.    für Abwasser, das bei der Mineralgewinnung anfällt,

4.    für Abwasser, das noch weiter verwendet werden soll, und für Abwasser aus landwirtschaftlichen oder forstwirtschaftlichen Betrieben oder Gärtnereibetrieben, das in dem Betrieb, in dem es angefallen ist, unter Beachtung der abfallrechtlichen Bestimmungen zur Bodenbehandlung Verwendung findet,

5.    für Abwasser, dessen Einleitung in ein Gewässer wasserrechtlich erlaubt ist, für die Dauer der Erlaubnis,

6.    für verunreinigtes Wasser, das im Rahmen einer Grundwassersanierung mit Zustimmung der Wasserbehörde entnommen und nach einer Behandlung wieder versickert oder in ein Oberflächengewässer eingeleitet wird,

7.    durch Entscheidung der Wasserbehörde auf Antrag des Beseitigungspflichtigen, wenn eine anderweitige Beseitigung des Abwassers oder des Schlammes aus Gründen des Gewässerschutzes oder wegen eines unvertretbar hohen Aufwandes zweckmäßig ist.

 

Zur Beseitigung dieses Abwassers ist derjenige verpflichtet, bei dem das Abwasser anfällt; anderweitige Regelungen in Abwasserbeseitigungsplänen oder Ortssatzungen bleiben unberührt.“

 

Die Regelung des § 3 Abs. 2 der Hessischen Entwässerungssatzung (Mustersatzung des Hessischen Städte- und Gemeindebundes) über den Benutzungszwang lautet:

 

„Jeder Abwassereinleiter muss Abwasser, das der Beseitigungspflicht nach § 52 Abs. 1 HWG und der Überlassungspflicht nach § 52 Abs. 2 HWG unterliegt, der Abwasseranlage zuführen.“

 

Aus dieser Satzungsformulierung ergibt sich, dass für die Ausnahmefälle des § 52 Abs. 3 HWG keine Überlassungspflicht durch die Satzung begründet wird, also auch keine Befreiung erst beantragt und dann von der Gemeinde bewilligt werden muss.       

Ergeben sich hingegen die Ausnahmen vom Benutzungszwang nicht direkt aus der jeweiligen kommunalen Satzung, muss - sinnvollerweise bereits bei Planung der Rückhaltung von Niederschlagswasser auf dem Grundstück - eine den vorgesehenen Maßnahmen angepasste Befreiung oder Teilbefreiung vom Benutzungszwang zur öffentlichen Abwasseranlage bei der Gemeinde für den konkreten Einzelfall beantragt werden.  

Bei der Planung einer reinen Regenwassernutzungsanlage, bei der das Niederschlagswasser als Brauchwasser auf dem Grundstück eingesetzt wird und bei der keine Versickerung vorgesehen ist, stellt sich die Befreiungsfrage nicht, weil nach der Benutzung des Niederschlagswassers dieses in der Gestalt des Schmutzwassers der öffentlichen Abwasserbeseitigung zugeführt wird. Die Nutzung des Niederschlagswassers könnte allenfalls im Bereich der öffentlichen Trinkwasserversorgung eine Rolle spielen, nämlich wenn dort ein Anschluss- und Benutzungszwang geregelt ist. In diesem Fall muss bei der Gemeinde eine Teilbefreiung vom Benutzungszwang zur öffentlichen Wasserversorgung beantragt werden.

 

 

6.         Gebührenrechtliche Aspekte

 

Ein Bauherr, der eine moderne Regenwassernutzung auf seinem Grundstück einrichten will, wird natürlich auch die Frage stellen, ob solches auch positive Auswirkungen auf seine Abwassergebühren hat, die er an die Gemeinde regelmäßig zahlen muss. Deshalb ist auch die Frage zu klären, welche gebührenrechtlichen Regelungen in der jeweiligen Gemeinde bestehen.         

Wenn Niederschlagswasser auf dem Grundstück, auf dem es anfällt, verwertet oder versickert wird, wird es jedenfalls nicht in der Form des Niederschlagswassers, allenfalls als Schmutzwasser der öffentlichen Kanalisation zugeleitet. Dies bedeutet, dass die öffentliche Einrichtung zur Abwasser­beseitigung von den Eigentümern eines derartigen Grundstücks nicht in dem Maße in Anspruch genommen wird wie von den Eigentümern anderer Grundstücke, auf denen keine Versickerung oder Verwertung des Niederschlagswassers stattfindet. Soweit in einer Stadt oder Gemeinde die Abwassergebühren nur nach dem Maßstab des Frischwasserverbrauchs bemessen werden, ergibt sich eine ungerechte Behandlung des Grundstücks­eigentümers, der umweltfreundlich dafür Sorge trägt, dass das Niederschlags­wasser der öffentlichen Kanalisation ferngehalten wird mit all den Vorteilen, die für die öffentliche Abwasseranlage festzustellen sind.        

Die Gemeinden erheben für die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes (KAG) des jeweiligen Bundeslandes. Die Bemessung dieser Gebühren hat nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung zu erfolgen (Äquivalenzprinzip). Als Gebührenmaßstab für die Erhebung der Abwasser­gebühren wird, weil die vom jeweiligen Grundstück abgeleitete Abwassermenge nicht mit erträglichem Aufwand gemessen werden kann, überwiegend der sogenannte Frischwassermaßstab als Wahrscheinlichkeitsmaßstab verwendet, bei dem unterstellt wird, dass das Verhältnis zwischen der Menge des den Grundstücken zugeleiteten Frischwassers zu der Menge des abgeleiteten Abwassers (Schmutz- und Niederschlagswasser) nahezu auf allen Grundstücken gleich ist. Ergeben sich in einer Gemeinde insoweit erhebliche Unterschiede, weil z.B. viele großflächig befestigte Flächen mit überdurchschnittlichem Niederschlagswasseranfall oder Wassergroßverbraucher mit unterdurchschnitt­lichem Niederschlagswasseranfall vorhanden sind oder Niederschlagswasser auf einzelnen Grundstücken zurückgehalten oder im Rahmen des Gemeingebrauchs einem oberirdischen Gewässer zugeführt wird, muss dies bei der Gebührenbemessung berücksichtigt werden, wenn die Kosten der Niederschlags­wasserbeseitigung in der öffentlichen Einrichtung erheblich sind und die Zahl der Fälle, in denen der Frischwassermaßstab falsche Ergebnisse liefert, 10% der gesamten angeschlossenen Grundstücke übersteigt.   

Von einer Erheblichkeit der Kosten der Niederschlagswasserbeseitigung ist i.d.R. immer auszugehen, wenn die öffentliche Einrichtung den heutigen Regeln der Technik entspricht, weil dann von Kostenanteilen ausgegangen werden muss, die weit über 25% liegen.  

Das heißt, die Gemeinden sind verpflichtet, die Zurückhaltung von Niederschlagswasser auf einzelnen Grundstücken bei der Gebührenbemessung zu berücksichtigen. Wie sie dies im Einzelnen bewerkstelligen, z.B. durch die Einführung einer Niederschlagswassergebühr, die für die jeweils versiegelte und an die öffentliche Abwasseranlage angeschlossene Fläche zu berechnen ist,

 

(mehr hierzu FABRY, „Abwassergebühren für Niederschlagswasser“ in HSGZ 1992, S. 302 ff, oder unter www.w-fabry.de)

 

oder durch entsprechende Gebührenabschläge, bleibt ihrem satzungsgeberischen Ermessen überlassen.

 

 

7.         Die Regeln der Technik

 

Sowohl die Landeswassergesetze wie auch die kommunalen Satzungen schreiben vor, dass bei der Planung, Herstellung und Unterhaltung von Abwasseranlagen und Wasserversorgungsanlagen die allgemein anerkannten Regeln der Technik eingehalten werden müssen, die in den DIN-Vorschriften, im ATV-Regelwerk für Abwasseranlagen und im DVGW-Regelwerk für Wasserversorgungsanlagen konkretisiert sind. Werden diese Regeln missachtet, kann dies im Schadensfalle zu zivilrechtlichen Ansprüchen wie auch zur strafrechtlichen Haftung führen.           

Insbesondere bei der Errichtung und dem Betrieb von Regenwasser­nutzungsanlagen wird strengstens darauf geachtet werden müssen, dass eine absolute Trennung zwischen den Trinkwasseranlagen und den Brauch­wasseranlagen besteht um eine negative Beeinflussung der Trinkwasser­qualität durch den Einfluss von Brauchwasser auszuschließen.
Bei der Versickerung von Niederschlagswasser muss dafür Sorge getragen werden, dass keine negativen Folgen für die Nachbargrundstücke eintreten; das Wasser darf insbesondere nicht den Nachbargrundstücken verstärkt (als Oberflächenwasser oder als Schichtenwasser) zugeführt werden. Schadenersatzansprüche bei Vernässungen von Kellern etc. können widrigenfalls entstehen.

 

 

8.         Strafrechtliche Gesichtspunkte

 

Strafrechtlich ist auf die Regelung des § 324 des Strafgesetzbuches (StGB) hinzuweisen, die da lautet:

 

„§ 324 StGB           Gewässerverunreinigung

 

(1) Wer unbefugt ein Gewässer verunreinigt oder sonst dessen Eigenschaften nachteilig verändert, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

 

(2) Der Versuch ist strafbar.

 

(3) Handelt der Täter fahrlässig, so ist die Strafe Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe.“

 

Wesentlicher Inhalt dieser Vorschrift ist die Tatsache, dass das unbefugte Handeln unter Strafe gestellt ist. Das heißt, ein erlaubtes Handeln - wobei die Erlaubnis der zuständigen Wasserbehörde gemeint ist - kann nie den Straftatbestand verwirk­lichen. Aus diesem Grunde kann ich jedem Planer, Architekten und Bauherrn nur empfehlen, jegliche Form der Niederschlagswasserversickerung oder -ableitung in ein Gewässer mit der Wasserbehörde zu erörtern und sich eine behauptete Genehmigungsfreiheit auch schriftlich bestätigen zu lassen. Zwar gehört nach den Landeswassergesetzen die Einleitung von nicht verunreinigtem Niederschlags­wasser in ein oberirdisches Gewässer zum erlaubnisfreien Gemeingebrauch i.S.d. § 23 WHG

 

„Jedermann darf oberirdische Gewässer in einem Umfang benutzen, wie dies nach Landesrecht als Gemeingebrauch gestattet ist, soweit nicht Rechte anderer entgegen stehen und soweit Befugnisse oder der Eigentümer- oder Anliegergebrauch anderer dadurch nicht beeinträchtigt werden“,

 

doch ist dieses Rechtinstitut in den einzelnen Ländern durchaus unterschiedlich ausgestaltet. Derartige unterschiedliche Regelungen ein und desselben Rechts­institutes können zu Unsicherheiten führen, denen man aus dem Wege gehen sollte durch Konsultation der jeweiligen örtlich zuständigen Wasserbehörde. Selbst wenn diese etwas genehmigen würde, was objektiv falsch ist, beseitigt jedenfalls diese Genehmigung die Strafbarkeit.

 

 

Vortrag auf der Bundesgartenschau 2001 beim FGL, Fachverband Garten-. Landschafts- und Sportplatzbau Berlin/Brandenbg. e.V.  am 29.5.2001

 

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